HÉCTOR HUGO JUÁREZ ALLENDE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS PRÓLOGO DE: Mtro. RICARDO TREVIÑO CHAPA SECRETARIO GENERAL ADJUNTO DE LA OMA IntroduccIón ÍNDICE AGRADECIMIENTOS............................................................................................................11 PRÓLOGO............................................................................................................................ 13 1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 19 1.1. Estatus jurídico .......................................................................................................... 25 1.2. Sede .......................................................................................................................... 27 1.3. Visión, misión, valores ............................................................................................... 30 1.4. Objetivos estratégicos ............................................................................................... 31 1.5. Miembros .................................................................................................................. 32 1.6. Presupuesto .............................................................................................................. 45 1.7. Idiomas...................................................................................................................... 47 1.8. Antecedentes históricos ............................................................................................ 49 2. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL ................................................................................... 61 2.1. El Consejo ................................................................................................................. 61 2.1.1. La Comisión de Política.................................................................................... 66 2.1.1.1. El Comité de Auditoría ............................................................................... 70 2.1.1.2. El Grupo Consultivo con el Sector Privado ................................................ 71 2.1.1.3. El Subcomité de Ética ............................................................................... 74 2.1.1.4. El Comité de Creación (desarrollo) de Capacidades ................................. 76 2.1.2. El Comité de Finanzas ..................................................................................... 78 2.1.3. El Comité Técnico Permanente ........................................................................ 83 2.1.4. El Comité Técnico de Reglas de Origen .......................................................... 84 2.1.5. El Comité de Fortalecimiento de Capacidades ................................................ 86 2.1.7. El Comité de Lucha contra el Fraude ............................................................... 89 2.1.8. El Comité de Valoración ................................................................................... 90 2.1.9. Los Grupos de Trabajo .................................................................................... 91 2.2. La Secretaría ............................................................................................................. 91 2.2.1. La Dirección de Asuntos Arancelarios y Comerciales ................................... 98 2.2.2. La Dirección de Lucha contra el Fraude y la Facilitación .............................. 98 2.2.3. La Dirección de Fortalecimiento de Capacidades ........................................ 99 2.3. Las Regiones Aduaneras ......................................................................................... 100 3 La organIzacIón MundIaL de aduanas 3. INSTRUMENTOS LEGALES ......................................................................................... 103 3.1. Convenios internacionales ...................................................................................... 104 3.2. Recomendaciones .................................................................................................. 117 3.3. Declaraciones ......................................................................................................... 121 3.4. Resoluciones ........................................................................................................... 122 3.5. Opiniones ................................................................................................................ 124 3.6. Memorándums de Entendimiento............................................................................ 127 3.7. Convenios “Administrados” ...................................................................................... 129 3.8.Mecanismos de solución de diferencias ................................................................... 132 4. RELACIÓN DE LA OMA CON OTROS ORGANISMOS .............................................. 135 4.1. Organización de las Naciones Unidas (ONU) .......................................................... 135 4.1.1. Sistema de las Naciones Unidas ................................................................ 136 4.2. Organización Mundial del Comercio (OMC) ............................................................ 148 4.3. Otros organismos .................................................................................................... 151 4.3.1. Organizaciones Asociadas ......................................................................... 151 4.3.2. Organizaciones Internacionales.................................................................. 152 4.3.3. Organizaciones Intergubernamentales Regionales ..................................... 159 4.3.4.Organizaciones Donantes .......................................................................... 163 4.3.5. Organizaciones Comerciales ...................................................................... 166 4.3.6. Organizaciones Académicas ...................................................................... 170 4.4. Incumbencias. Conflictos de competencias ............................................................. 175 5. RELACIÓN DE LA OMA CON LOS DESPACHANTES DE ADUANA ......................... 179 5.1. Opcional u obligatorio ............................................................................................. 181 5.2. Remuneraciones ..................................................................................................... 182 5.3. Licencias ................................................................................................................. 183 5.4. Personas físicas y jurídicas ..................................................................................... 184 5.5. Exámenes de idoneidad .......................................................................................... 184 5.6. Cooperación ............................................................................................................ 185 5.7. Relación OMA – Federación Internacional de Asociaciones de Agentes Aduanales (IFCBA) ..................................................................................... 186 4 IntroduccIón 6. NOMENCLATURA Y CLASIFICACIÓN DE LAS MERCADERÍAS .............................. 189 6.1. Introducción ............................................................................................................ 189 6.2. Antecedentes históricos........................................................................................... 191 6.3. Estructura del Sistema Armonizado ........................................................................ 201 6.4. Dictámenes de clasificación .................................................................................... 202 6.5. Mecanismos de enmiendas ..................................................................................... 203 6.6. Resolución de diferencias........................................................................................ 204 7. VALORACIÓN DE LAS MERCADERÍAS ...................................................................... 205 7.1. Antecedentes históricos........................................................................................... 205 7.2. El Acuerdo de Valoración de la OMC ...................................................................... 208 7.3. Los beneficios del Acuerdo...................................................................................... 209 7.4. Métodos .................................................................................................................. 210 7.4.1. Método 1 - Valor de transacción ................................................................ 210 7.4.2. Método 2 - El valor de transacción de mercaderías idénticas ......................211 7.4.3. Método 3 - El valor de transacción de mercaderías similares ......................211 7.4.4. Método 4 - El método del valor deductivo .................................................. 212 7.4.5. Método 5 - El método del valor reconstruido .............................................. 212 7.4.6. Método 6 - El método de última instancia ................................................... 212 8. ORÍGEN DE LAS MERCADERÍAS .............................................................................. 213 8.1. El Acuerdo sobre Normas de Origen....................................................................... 215 8.2. Normas de Origen preferenciales ............................................................................ 220 8.3. Los Comités de Origen (OMC Y OMA) .................................................................... 224 9. LUCHA CONTRA EL FRAUDE .................................................................................... 229 9.1. El Fraude Aduanero................................................................................................. 229 9.2. Drogas y precursores .............................................................................................. 237 9.3. Medio ambiente....................................................................................................... 245 9.4. Inteligencia y Gestión de Riesgos ............................................................................ 248 9.4.1. Oficinas Regionales de Enlace de Inteligencia ........................................... 249 9.5. Salud y seguridad ................................................................................................... 249 9.6. Hacienda y seguridad ............................................................................................. 250 9.7. Seguridad ................................................................................................................ 252 5 La organIzacIón MundIaL de aduanas 9.8. Falsificación marcaria .............................................................................................. 257 9.9. Delincuencia electrónica.......................................................................................... 260 9.10. Tráfico de bienes culturales.................................................................................... 262 10. PROCEDIMIENTOS Y FACILITACIÓN ........................................................................ 267 10.1. Facilitación del comercio global legítimo ................................................................ 267 10.2. El Convenio de Kyoto Revisado ............................................................................. 268 10.2.1. Introducción ............................................................................................. 268 10.2.2. Antecedentes Históricos ........................................................................... 270 10.2.3. Aspectos Generales .................................................................................. 273 10.2.4. Nueva Revisión ......................................................................................... 287 10.3. Marco Normativo SAFE ......................................................................................... 288 10.3.1. El cambio de paradigma .......................................................................... 288 10.3.2. Breve reseña histórica............................................................................... 291 10.3.3. Estructura ................................................................................................. 293 10.3.4. Implementación ........................................................................................ 297 10.3.5. Beneficios ................................................................................................ 298 10.4. Operador Económico Autorizado ........................................................................... 299 10.5. Ventanilla única ...................................................................................................... 301 10.6. Estudio de Tiempos de Libramiento....................................................................... 305 10.7. Gestión Coordinada de Fronteras .......................................................................... 310 10.8. El Convenio de Estambul ...................................................................................... 314 10.9. El Sistema ATA ...................................................................................................... 316 10.10. Comercio Electrónico Transfronterizo ................................................................... 318 10.10.1. Introducción ............................................................................................ 318 10.10.2. Clasificación. Sistema Postal. Sistema Courier. ........................................ 320 10.10.3. Desafíos y creación del Grupo de Trabajo .............................................. 327 10.10.4. Marco de Normas relativas al Comercio Electrónico Transfronterizo ....... 333 10.10.5. Resumen de los trabajos realizados por la OMA..................................... 334 10.10.6. Estado Actual. ......................................................................................... 337 10.11. Aduanas Globalmente Conectadas ..................................................................... 338 10.12. Acuerdo de Facilitación del Comercio (OMC) ...................................................... 340 10.12.1. Antecedentes históricos. Evolución. ....................................................... 340 10.12.2. Principales aspectos. .............................................................................. 342 10.12.3. El rol de las Aduanas en su desarrollo e implementación. ...................... 343 6 IntroduccIón 11. DESARROLLO DE CAPACIDADES ............................................................................ 347 11.1. Regionalización ...................................................................................................... 352 11.2. Programa Columbus .............................................................................................. 354 11.3. El Programa de Desarrollo Picard .......................................................................... 356 11.4. El Programa de Liderazgo y Gestión ..................................................................... 358 11.5. Soporte de contratación de expertos ..................................................................... 360 11.6. Programa de becas ............................................................................................... 363 11.7. Programa MERCATOR ........................................................................................... 366 11.8. I.N.C.U. .................................................................................................................. 369 11.9. CLiCK! ................................................................................................................... 370 12. INTEGRIDAD ............................................................................................................... 373 12.1 DEFINICIÓN .......................................................................................................... 373 12.2. Declaración de Arusha ......................................................................................... 375 12.3. Guía de desarrollo de la integridad ....................................................................... 378 12.4. Código Modelo de Ética y Conducta ..................................................................... 379 12.5. Compendio de mejores prácticas de integridad .................................................... 381 12.6. Subcomité de integridad ....................................................................................... 382 13. PAQUETES ................................................................................................................. 385 13.1. Paquete de Competitividad Económica ................................................................. 385 13.2. Paquete de Ingresos ............................................................................................. 386 13.3. Paquete de control y lucha contra el fraude .......................................................... 388 13.4. Paquete de Desarrollo Organizacional................................................................... 389 14. OTROS INSTRUMENTOS ........................................................................................... 391 14.1. Glosario de Términos Aduaneros Internacionales.................................................. 391 14.2. Plantilla de Autoevaluación de Aduanas ................................................................ 394 14.3. Modelo de datos ................................................................................................... 396 14.4. Laboratorios aduaneros ......................................................................................... 398 14.5. Convenios de Asistencia e Intercambio de Información......................................... 401 14.5.1. Convenio de Nairobi................................................................................. 401 14.5.2. Convenio de Johannesburgo ................................................................... 404 7 La organIzacIón MundIaL de aduanas 15. INVESTIGACIÓN ......................................................................................................... 407 16. EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO ..................................................................................411 17. LA AGENDA DEL FUTURO........................................................................................ 419 17.1. Blockchain ............................................................................................................. 420 17.2. Inteligencia artificial (IA) ......................................................................................... 421 17.3. Internet de las cosas.............................................................................................. 422 17.4. Biometría ............................................................................................................... 424 17.5. Drones ................................................................................................................... 425 17.6. Impresión 3D ......................................................................................................... 426 17.7. Intangibles ............................................................................................................. 427 18. PALABRAS FINALES ................................................................................................. 429 BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................. 433 ANEXOS............................................................................................................................. 435 ANEXO I Convenio Constitutivo del Consejo de Cooperación Aduanera ........................435 ANEXO II Acuerdo entre el Reino de Bélgica y el Consejo de Cooperación Aduanera .. 453 ANEXO III Convenios del Consejo de Cooperación Aduanera .......................................478 ANEXO IV Plantilla de Autoevaluación de Aduanas ........................................................484 8 IntroduccIón Dedico este libro a mi esposa Daniela y a mis hijos Paula y Mauro, por su enorme paciencia y comprensión en las largas horas dedicadas a la tarea de redacción. 9 La organIzacIón MundIaL de aduanas 10 IntroduccIón AGRADECIMIENTOS Durante el desarrollo de la investigación y en el proceso de recopilación de la información he recibido el apoyo de numerosos especialistas en la materia y con todos ellos estoy especialmente agradecido por compartir tan generosamente sus experiencias y conocimientos. En particular, estoy principalmente agradecido a la Cdra. María Luisa Carbonell, funcionaria de alto rango de la Dirección General de Aduanas de la República Argentina, especialista en los temas internacionales de la institución, con quien compartimos nuestro fanatismo por la Organización Mundial de Aduanas, y en virtud de ello, participado en largos e inspiradores debates. Sin su respaldo, no habría sido posible el desarrollo de este texto. Su orientación ha tenido un impacto esclarecedor, duradero e invaluable. Estoy igualmente en deuda con Ana Hinojosa, funcionaria jerárquica del servicio aduanero de los Estados Unidos de América, quien estuvo a cargo de la Dirección de Lucha contra el Fraude y la Facilitación de la OMA (2016/2019), y a quien debo su permanente respaldo y motivación. Párrafo aparte necesito dedicarle a Edmond Galle, quien fuera el encargado de la Biblioteca de la OMA durante más de 30 años -la historia viviente del Organismo-, sin cuya colaboración me habría resultado imposible navegar y bucear en los aspectos históricos y detalles que solo él recuerda porque los vivió. Su aporte ha sido fundamental en la comprensión de los primeros años 11 La organIzacIón MundIaL de aduanas del organismo. Pequeños matices e historias cobran vida en sus recuerdos y relatos. Mi agradecimiento también al actual Secretario General Adjunto de la OMA, Mtro. Ricardo Treviño Chapa, por la lectura del borrador y por sus muy atinadas observaciones y comentarios que, además de suministrar tranquilidad al autor, han proporcionado riqueza y actualidad al texto. Mención especial para la Trad. Públ. María Teresa Rivas, especialista en la traducción de documentos aduaneros internacionales, quien de forma totalmente desinteresada y gentil llevó adelante la meticulosa y ardua tarea de realizar el control final de la obra. En este punto, debo aclarar que la responsabilidad por cualquier error en el libro, tanto en su contenido como en su redacción, recae única y exclusivamente en el autor. 12 PróLogo PRÓLOGO Estimado lector, tengo el agrado de darle la bienvenida a la lectura de una maravillosa obra que lo hará recorrer el pasado, conocer el presente y adentrarse en el futuro de la institución insignia de la comunidad aduanera internacional, la casa de las aduanas en el mundo: la Organización Mundial de Aduanas (OMA). Esta institución fue creada en el año 1952, bajo el nombre de Consejo de Cooperación Aduanera, con el objeto de optimizar la eficiencia y la eficacia de las aduanas, en especial, respecto del tratamiento armónico del flujo internacional de bienes, como así también, brindando una solución global uniforme en materia de clasificación arancelaria y valoración en aduana de las mercaderías. Inicialmente integrada por sólo 17 Administraciones Aduaneras, en la actualidad la OMA comprende 183 Miembros que tratan el 98% del comercio global. A lo largo de todos estos años, la única organización intergubernamental dedicada ciento por ciento a cuestiones aduaneras, ha sabido liderar exitosamente las múltiples transformaciones y tendencias de procesos y modelos de negocios. La OMA ha puesto en relieve internacional la amplia y compleja función aduanera que pasa por cuestiones arancelarias, recaudatorias y comerciales así como funciones de seguridad nacional. Es gracias a las dis13 La organIzacIón MundIaL de aduanas cusiones técnicas que suceden en los Grupos de Trabajo de la OMA que se logran desarrollar guías y herramientas que buscan siempre fortalecer el control y fomentar la facilitación del comercio internacional. La implementación de estas herramientas es resultado del compromiso adquirido por sus miembros y en el caso de ser necesario, a través de su extensa red de expertos, la OMA provee el fortalecimiento de capacidades necesario para lograrlo. En esta oportunidad, en tanto actual Secretario General Adjunto de la OMA, para mí es un enorme orgullo presentarles esta obra redactada por el Dr. Héctor H. Juárez Allende, abogado y destacado especialista en temas aduaneros, quien actualmente se desempeña como Juez del Tribunal Fiscal de la Nación Argentina, órgano jurisdiccional en donde se revisan (en apelación) los actos resolutivos de la administración aduanera de su país. Antes de asumir la magistratura, el autor se desempeñó durante muchos años como funcionario aduanero y en tal carácter, llegó al máximo escalafón técnico del organismo. Su amplio conocimiento del derecho aduanero internacional le permitió representar a la República Argentina en la negociación y redacción del Código Aduanero del MERCOSUR. Como funcionario aduanero y como docente universitario, ha visitado en reiteradas oportunidades nuestra sede central en Bruselas, lo que le ha permitido recabar información “in situ”, y consolidar una red de contactos y amigos que desde distintos planos le han suministrado precisa y valiosa información que el lector encontrará volcada en estas páginas. Pequeños matices y colores nos muestran a un investigador que no solo ha recopilado rigurosa información, sino que la ha analizado de manera metódica, y con el lente de un observador que estuvo en el campo operativo o, como se suele decir habitualmente, en la trinchera. Nada mejor que un ahijado de la casa, para estudiarla, aprehenderla y exhibirla. Resulta enriquecedora la lectura de los hechos históricos vinculados con la génesis de la Institución, sus primeros momentos, su primera conformación, el desarrollo embrionario de su estructura, su primera nota de prensa, pequeños detalles que trazaron los contornos del hoy maduro y robusto organismo. El carácter docente del autor se muestra en la presentación de la estructura y funcionamiento de la organización, tema por demás arduo, que el autor presenta con diagramas y la dosis justa de contenido teórico que posibilitan 14 PróLogo su comprensión, en particular, los aspectos vinculados con sus recursos humanos y con la administración de su presupuesto. Párrafo aparte merece el abordaje de las relaciones de la organización con otros organismos internacionales, donde el autor abunda en detalles que permiten entender la enorme tarea que, en representación de las aduanas del mundo, lleva adelante la OMA ante la comunidad internacional. En esa línea de interrelaciones, el autor ha dedicado un capítulo para el análisis de la relación de la OMA con uno de sus aliados estratégicos, el sector privado y, en particular, los despachantes de aduana o agentes aduanales. Los numerosos instrumentos normativos que utiliza cotidianamente el Organismo en el desarrollo de sus funciones han sido agrupados y analizados de una forma comprensible y resaltando sus aspectos relevantes, específicos y diferenciadores. La técnica aduanera también se encuentra presente en el abordaje de los aspectos vinculados a la Clasificación Arancelaria, la Valoración en Aduana y el Origen de la mercadería, temas altamente especializados y que identifican a la comunidad aduanera. Tanto la lucha contra el fraude aduanero como los temas relacionados con la facilitación del comercio internacional son armoniosamente tratados desde la perspectiva de que ambos forman parte de un delicado equilibrio de fuerzas que deben posibilitar el flujo de los bienes y el desarrollo del comercio legítimo. Se resalta que el fortalecimiento de las capacidades de los oficiales de aduanas es fundamental para perfeccionar sus respectivos perfiles conforme sus competencias, garantizando la formación continua, actualizada y basada en la integridad que favorezca un enfoque inclusivo, una mayor cooperación con otras aduanas, con el sector privado y con otros organismos intergubernamentales, como así también el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenibles. En este marco, debo recordar que el liderazgo motivador, la toma de decisiones colectivas, la transparencia de la información para sus Miembros y socios estratégicos, el consenso en materia de intereses comunes, la inclusión en el desarrollo y ejecución de programas, la efectividad y eficiencia del uso de sus recursos, instrumentos y herramientas y una clara rendición de 15 La organIzacIón MundIaL de aduanas cuentas no solo a los Miembros sino también a sus donantes, constituyen los más elevados estándares de clase mundial implementados por la OMA y debidamente expuestos en la obra. Por otra parte, la evolución en la capacidad de adaptación de la OMA ante entornos en permanente cambio se constata a través del desarrollo de los Planes Estratégicos de la Organización y sus regiones así como de la constante actualización de los Paquetes que proveen a las Aduanas un amplio abanico de instrumentos y herramientas a los fines de su aplicación en sus respectivos territorios. Paralelamente, se destaca en el texto que los ámbitos de investigación y medición del desempeño se han vuelto esenciales, junto con el desarrollo digital y la gobernanza de datos, a los efectos de robustecer la gestión del riesgo y las estrategias de anticipación de las administraciones aduaneras del mundo en sus esfuerzos por alcanzar la excelencia. El actual entorno del comercio transfronterizo exige pensar en una gestión aduanera integral, visionaria, consciente de las diferentes realidades y necesidades a nivel local, regional y global, poniendo especial énfasis en la gestión estratégica, la comunicación y la colaboración, tanto a nivel nacional como internacional, y la utilización de la innovación a los fines de mitigar riesgos, facilitar el comercio, garantizar la recaudación justa y protección de la sociedad, luchar contra la falsificación, el terrorismo y la delincuencia transnacionales, incrementando paralelamente los niveles de seguridad de la cadena de suministro así como fomentando iniciativas sustentables para el cuidado de nuestro planeta. Su exploración en la obra puede constituir un punto de reflexión a su respecto. Asimismo, debemos tomar conciencia que estamos ingresando en una nueva era industrial en la que una serie de innovaciones basadas en las tecnologías de la información e internet podrían tener importantes repercusiones en los procesos productivos y en la forma en que se desarrolla el comercio internacional. La “Internet de las cosas”, la inteligencia artificial, la impresión 3D, las cadenas de bloques (blockchain) y otras tecnologías, deparan nuevos desafíos para la Institución. Estos vertiginosos y disruptivos cambios son objeto de análisis en el tramo final del volumen, en el capítulo dedicado a la Agenda del Futuro de la OMA, donde se nos permite avizorar el impacto que estas nuevas tecnologías ten16 PróLogo drán en la evolución de la actividad aduanera. Ventajas y desventajas, riesgos y oportunidades, son debidamente examinados y presentados. El texto que en este breve prólogo se presenta, constituye la culminación de un enorme esfuerzo por divulgar la trayectoria de un Organismo Internacional basado en la cooperación internacional y el multilateralismo, que brega permanentemente por el bien común y el desarrollo de sus administraciones miembro, brindándoles las herramientas y asistencia técnica que pudieren necesitar. Mtro. RICARDO TREVIÑO CHAPA SECRETARIO GENERAL ADJUNTO ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS 17